開欄的話

為搭建一個理論探討、交流思想、分享智慧的平臺，從不同視角出發(fā)，更好推進理論創(chuàng)新，解決實踐難題，即日起，本版開設《理論圓桌》欄目，定期邀請專家學者、業(yè)界專業(yè)人士就當下熱點問題進行深入探討，探尋問題解決方案。敬請關注。

本期嘉賓：

中國人民大學勞動關系研究所所長、教授 吳清軍

中國社會科學院法學研究所社會法室副主任、研究員 王天玉

北京中銀律師事務所高級合伙人、律師 楊保全

今年的政府工作報告提出，分類完善靈活就業(yè)服務保障措施，擴大新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點，為新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障提出新要求。近年來，針對這一群體的勞動保障痛點難點，社會各方高度重視，不斷推進勞動權益保障的理論創(chuàng)新與制度完善。

溫故知“新”。對以往的探索進行回顧與梳理，分析現(xiàn)象背后的本質(zhì)問題，有助于未來進一步推進新就業(yè)形態(tài)勞動保障體系完善。那么，新就業(yè)形態(tài)勞動者面臨哪些保障痛點，為何會出現(xiàn)這些問題？已經(jīng)進行了哪些探索與突破，效果如何？接下來，該如何更好地保障這一群體的勞動權益？帶著這些問題，記者采訪了3位專家。

針對痛點難點，勞動保障制度不斷探索

記者：當前，新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障面臨的痛點是什么？

王天玉：新就業(yè)形態(tài)涉及行業(yè)較多，用工形式較為復雜。行業(yè)、工種不同，勞動者所面臨的問題也有所不同。相對共性的痛點有三方面。一是收入不穩(wěn)定。這一問題在近兩年尤為突出，隨著從業(yè)者的增加，分攤到每個人身上的收入有所降低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新就業(yè)形態(tài)勞動者最關注的是收入及崗位的穩(wěn)定性。二是工作時間較長，由于按單計酬，勞動者只能靠拉長工作時間獲得相應的收入。三是職業(yè)安全沒有得到較好的保障。很多新就業(yè)形態(tài)勞動者是戶外作業(yè)，奔波在路上，面臨一定的職業(yè)風險，因此，迫切需要解決他們的職業(yè)安全保障問題。

楊保全：主要是兩大痛點：一方面，現(xiàn)有的勞動法律對于與用人單位存在勞動關系的勞動者保護力度較強。而新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權益保護的核心，在于判定平臺企業(yè)跟勞動者之間的法律關系。平臺用工中的關系判定，是新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障面臨的一大痛點。另一方面，涉及新就業(yè)形態(tài)勞動者的權益和社會保障，有沒有加班費和休息權，受到傷害時有何補償機制，這些是從業(yè)人員面臨的權益保障痛點。

記者：請簡要介紹近幾年有關各方保障新就業(yè)形態(tài)勞動者權益的探索和進展。

王天玉：總結起來，近年來，保障新就業(yè)形態(tài)勞動者權益的探索可以概括為四個階段。首先是承認新就業(yè)形態(tài)的“新”。2019年，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》，明確創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式，實行包容審慎監(jiān)管，切實保護平臺經(jīng)濟參與者合法權益，強化平臺經(jīng)濟發(fā)展法治保障。自此，相關制度探索有了基礎，體現(xiàn)了在規(guī)范和監(jiān)管平臺經(jīng)濟方面的開放、包容、創(chuàng)新的態(tài)度。

第二階段，在支持鼓勵的基礎上，逐漸提出監(jiān)管要求。2020年，國務院辦公廳印發(fā)《關于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》，提出加大對靈活就業(yè)的保障支持，維護勞動保障權益，研究制定平臺就業(yè)勞動保障政策，明確互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在勞動者權益保護方面的責任。

第三階段，推動形成全面但又有具體分類的平臺用工管理治理體系。2021年，人社部等八部門印發(fā)《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》，將勞動形態(tài)劃分為三類，具體包括：符合確立勞動關系情形的，按照勞動法律進行保障；不完全符合確立勞動關系情形但企業(yè)對勞動者進行勞動管理的，指導企業(yè)與勞動者訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動者的權利義務；個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)的，按照民事法律調(diào)整雙方的權利義務。

第四階段，在此基礎上，有關各方進行了一系列更深入具體的制度探索：啟動新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點；發(fā)布新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動合同和書面協(xié)議訂立指引、休息和勞動報酬權益保障指引、勞動規(guī)則公示指引、權益維護服務指南等系列指引指南……這些制度探索讓新就業(yè)形態(tài)勞動保障政策體系逐步完善，并更加具體、可操作。

另外，新修訂的工會法于2022年實施，讓新就業(yè)形態(tài)勞動者加入工會有了清晰的法律保障，使這部分群體能夠借助工會的力量，比如通過集體協(xié)商的方式獲得更好的權益保障。

吳清軍：目前，政策的方向和目標是明確的，既要保護平臺經(jīng)濟等新經(jīng)濟市場的順利運行，又要保護勞動者的合法權益。我認為，這個思路是清晰且合理的。

另外，想要通過一項政策或一部法律，解決新就業(yè)形態(tài)下出現(xiàn)的所有勞動保障問題，是不現(xiàn)實的。長久以來，勞動用工一直在出現(xiàn)新情況、新問題，改革也一直在路上，所以我們不必過分擔憂。要穩(wěn)扎穩(wěn)打，出現(xiàn)新問題，探索新辦法。

楊保全：從一片空白到有了基本規(guī)范，從相對原則性、不太好落地的規(guī)范到具有實操性的系列指引指南，可以說，我們在保障新就業(yè)形態(tài)勞動權益方面不斷完善、層層遞進。在發(fā)生新就業(yè)形態(tài)勞動爭議時，這些規(guī)范性舉措有助于勞動保護措施落地見效，保障勞動者合法權益，同時能倒逼平臺企業(yè)規(guī)范管理和用工。

平臺運營模式的“新”，給傳統(tǒng)勞動保障體系提出挑戰(zhàn)

記者：新就業(yè)形態(tài)勞動保障為何面臨這些痛點？

吳清軍：目前，研究領域普遍認為，新就業(yè)形態(tài)勞動保障所面臨的痛點，是如何認定平臺企業(yè)與勞動者之間的關系，以及判斷勞動者應享有哪些權益。這背后實則是互聯(lián)網(wǎng)平臺運營模式跟傳統(tǒng)的用工管理體制之間的差異和矛盾。

傳統(tǒng)的勞動用工堅持屬地化管理原則，即勞動合同履行地、社保和稅收繳納地應在一個行政區(qū)劃中。然而，在平臺用工中，這些往往不在一個行政區(qū)劃中，平臺注冊地在一個地方，生產(chǎn)與經(jīng)營所在地在另一個地方，工商注冊和稅務登記又在另外一個地方。舉個例子，一名司機在A省開網(wǎng)約車，即生產(chǎn)經(jīng)營地在A省，但該平臺注冊地在B省，平臺將勞動者的稅收繳納放在C省。這不僅體現(xiàn)出平臺用工跟傳統(tǒng)用工管理體系的極大不同，也體現(xiàn)出平臺企業(yè)的商業(yè)模式和邏輯與我們以往的行政管理監(jiān)管體制之間存在矛盾。上述所說的A省網(wǎng)約車司機遇到的這種情況，經(jīng)營地、注冊地和繳稅地的分離，相當于拆解了行政監(jiān)管。

因此，我們在思考新就業(yè)形態(tài)勞動保障為何會出現(xiàn)痛點的過程中，必須思考平臺用工背后的監(jiān)管難點，這一問題若得不到解決，勞動者的權益保障將難以得到有效支持。

王天玉：新就業(yè)形態(tài)勞動保障之所以面臨痛點，主要有三方面原因。一是平臺用工的創(chuàng)新性，必然會帶來制度空白。靈活就業(yè)在我國已長期存在，但基于平臺技術實現(xiàn)精準匹配、成規(guī)模、成行業(yè)的就業(yè)形態(tài)以往是沒有的，需要重新認識和歸納其創(chuàng)新性。

二是現(xiàn)有的勞動法律和社會保障制度對靈活就業(yè)缺乏清晰和精準的定義。過往的靈活就業(yè)是分散的、小額的，處在勞動法律和社會保障制度的邊緣位置?，F(xiàn)如今，新就業(yè)形態(tài)大規(guī)模興起后，制度覆蓋的緊迫性愈發(fā)凸顯。

三是從世界范圍來看，暫時還沒看到哪個國家很好地解決了平臺用工帶來的種種問題，一些國家強調(diào)勞動力市場的靈活自由，對新就業(yè)形態(tài)的管理處于放任狀態(tài)；一些國家將有靈活就業(yè)需求的行業(yè)完全勞動關系化，提升了企業(yè)的用人成本，導致就業(yè)機會被壓縮?？梢哉f這是一個世界性的現(xiàn)象和問題。

楊保全：新就業(yè)形態(tài)勞動保障之所以出現(xiàn)痛點，一是因為顛覆傳統(tǒng)用工和管理模式的新就業(yè)形態(tài)大規(guī)模涌現(xiàn)，從業(yè)人員數(shù)量急劇增加，勞動保障問題成了社會各界廣泛關注的焦點。二是在立法層面，法律具有一定滯后性。勞動法立法之初，新就業(yè)形態(tài)勞動群體并未出現(xiàn)，新興事物或群體出現(xiàn)后，其權益應如何保障成為新問題。三是新就業(yè)形態(tài)勞動者的勞動方式多元、靈活，存在很大的不確定性，這使得法律在界定和規(guī)范這一用工方式時存在痛點難點。

明晰各方責任，形成基于數(shù)字時代的勞動保障理論闡釋

記者：在新就業(yè)形態(tài)領域，還需要著重厘清哪些基礎理論問題？

吳清軍：現(xiàn)在最大的問題是對平臺用工模式和性質(zhì)的理解和界定。平臺用工不是我們一般意義上的企業(yè)用工模式。一般情況下，用工成本占企業(yè)總支出成本的20%～50%，其中社保費用需要用人單位承擔的支出就占較大一部分。而平臺企業(yè)的抽成模式并不足以支撐傳統(tǒng)企業(yè)的用工成本。因此，我們所面臨的最大理論問題還是要理解平臺用工本身及其與傳統(tǒng)用工的區(qū)別，以及這背后涉及的跨區(qū)域管理、供給需求及時對接及大數(shù)據(jù)運算等。

王天玉：基礎理論問題需要分兩個層次理解。一方面，需要從事實出發(fā)，歸納和總結新就業(yè)形態(tài)到底“新”在哪里。原來，傳統(tǒng)意義上的勞動用工是基于組織的用工，而在新就業(yè)形態(tài)下，勞動者想要通過勞動獲得收入，不需要再進入一個組織或團體，只需依靠平臺技術的賦能和信用擔保即可。這就意味著，原來基于“組織”的勞動用工保障規(guī)則和思維，必須要轉(zhuǎn)向基于“個人”的權益保障制度建設思路。

另一方面，基于這些現(xiàn)實變化，未來對勞動關系和勞動行為，應該有一套新的基于數(shù)字時代的勞動保障理論闡釋。過去，我們講保障，是先講勞動關系和組織，再講勞動保障。這也就是為何前幾年我們探討新就業(yè)形態(tài)勞動權益保障問題時，時常會問“他們的雇主是誰”，要先確定雇主再談責任。如今，國家支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)，支持多渠道靈活就業(yè)、增加居民收入，明確不得違法限制勞動者在多平臺就業(yè)。如果再“一刀切”式地基于勞動關系來確定保障規(guī)則，顯然難以適應現(xiàn)實需求。未來，我們要對平臺及其生態(tài)體系有一個全新的闡釋，平臺企業(yè)在社會分工體系下，在勞動力市場的結構下，應該承擔什么樣的責任和義務，這是未來需要重新建構的。

記者：未來應該怎么做，才能更好地保障新就業(yè)形態(tài)勞動者權益？

吳清軍：解決勞動用工的問題，行政部門發(fā)揮著重要作用。只有用人單位的工商、稅務、社保關系在所管轄的區(qū)域內(nèi)，該行政部門才能夠加以有效監(jiān)管。

平臺企業(yè)作為市場主體，要承擔其應該承擔的責任。同時，要保障勞動者合法權益，必須堅持平臺用工屬地化管理，即用工所在地與工商注冊、社保和稅收繳納地一致，不能將用工所在地與勞動監(jiān)管、稅務監(jiān)管、工商監(jiān)管所在地分離開來。要進一步消除互聯(lián)網(wǎng)跨區(qū)域連接運營的弊端和勞動監(jiān)管的盲區(qū)。

王天玉：要統(tǒng)籌考慮實踐現(xiàn)狀、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、勞動權益保障需求，以及整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展結構，一步一個腳印地逐步探索適應本土實踐需要的新就業(yè)形態(tài)勞動保障“中國方案”?？梢詮囊韵聨讉€方面繼續(xù)加力。第一點，針對新就業(yè)形態(tài)勞動群體的收入問題，可以通過開展集體協(xié)商，調(diào)整勞動單價，優(yōu)化收入分配；第二點，針對職業(yè)傷害保障，建議在新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點經(jīng)驗相對成熟的情況下，盡快將針對企業(yè)的試點擴展為針對特定行業(yè)的試點，進而在行業(yè)試點探索相對成熟后，向更大區(qū)域擴展和推廣；第三點，新就業(yè)形態(tài)勞動群體規(guī)模龐大，現(xiàn)在要研究如何保障他們的養(yǎng)老和醫(yī)療，為其提供制度支持。

楊保全：在促進平臺經(jīng)濟發(fā)展和保障勞動者權益方面，很難一步到位，也沒有辦法完全傾向哪一方。我的建議是要給法律一個緩沖的時間，逐漸調(diào)整。在調(diào)整方向上，可以在勞動關系和勞務關系之外，創(chuàng)造出一種新的用工關系形態(tài)，保障勞動者最基本的勞動報酬、休息休假和工傷保障權益。同時，探索一種新的機制，讓平臺企業(yè)承擔一定的成本，但又不至于像勞動關系的用工成本那么高，并引入商業(yè)保險，更好地保障勞動者權益。